4月30日，《中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)法典草案）正式面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，這標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境法典編纂邁出關(guān)鍵一步。

這是繼民法典后，我國(guó)第二部以“法典”命名的法律。

這部承載著護(hù)航新時(shí)代美麗中國(guó)建設(shè)歷史使命的鴻篇巨制，將現(xiàn)行有效的30多部生態(tài)環(huán)境法律、100余件行政法規(guī)、1000多件地方性法規(guī)，以及黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明法治實(shí)踐成果，進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修、集成升華，形成了今天看到的法典草案。

法典草案共5編（總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、法律責(zé)任和附則編）、1188條。

法典草案是如何平衡取舍的，修改、新增了哪些內(nèi)容？哪些規(guī)定與生活、工作息息相關(guān)？群眾和基層工作者關(guān)心的問(wèn)題是否有回應(yīng)？中國(guó)環(huán)境報(bào)記者采訪了多位熟悉法典編纂的專(zhuān)家，梳理出十大亮點(diǎn)，以不同視角從字里行間感知時(shí)代呼聲、民心所向和中國(guó)特色。

亮點(diǎn)一：

以人民為中心，著力解決老百姓“家門(mén)口”的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題

“生態(tài)環(huán)境法典編纂，是強(qiáng)化人民利益保護(hù)、滿足人民群眾對(duì)美好生活向往的重要契機(jī)。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)院環(huán)境法教研室主任曹煒表示。

記者注意到，總則編開(kāi)篇第一條就明確，保障公眾健康和生態(tài)環(huán)境權(quán)益是立法目的之一。相較于《環(huán)境保護(hù)法》而言，生態(tài)環(huán)境權(quán)益是新增內(nèi)容。

曹煒參與編纂污染防治編，他認(rèn)為，污染防治編的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是體現(xiàn)以人民為中心的理念。

油煙、惡臭、噪聲是近年來(lái)老百姓投訴較為集中的問(wèn)題。這些問(wèn)題難以根治，癥結(jié)主要在于“達(dá)標(biāo)擾民”。一方面，城市發(fā)展過(guò)程中存在歷史遺留問(wèn)題，例如受曾經(jīng)的城市規(guī)劃影響，污染源與居民區(qū)相距過(guò)近，或是各功能區(qū)缺乏足夠的緩沖空間；另一方面，工程項(xiàng)目在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、審批階段，沒(méi)有把可能帶來(lái)的噪聲影響作為重要因素考量，等到建成后再去彌補(bǔ)發(fā)現(xiàn)難度很大。

法典草案在這方面凸顯了源頭預(yù)防的思路。

針對(duì)油煙排放擾民問(wèn)題，新增規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)餐飲服務(wù)業(yè)布局和設(shè)置的引導(dǎo)，在經(jīng)營(yíng)主體登記注冊(cè)環(huán)節(jié)提示選址禁止性要求，將著力點(diǎn)提前到設(shè)立選址階段，避免后續(xù)因?yàn)榫嚯x過(guò)近引起糾紛。

針對(duì)惡臭擾民問(wèn)題，新增規(guī)定各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)制定、修改國(guó)土空間規(guī)劃和有關(guān)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)合理安排土地用途和建設(shè)布局，防止、減少惡臭污染。從規(guī)劃層面預(yù)防和減少惡臭問(wèn)題。

針對(duì)施工噪聲擾民問(wèn)題，新增規(guī)定因建筑施工可能造成嚴(yán)重污染的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用低噪聲施工工藝和設(shè)備，提高了建筑施工噪聲污染防治的要求。

亮點(diǎn)二：

體現(xiàn)中國(guó)特色，綠色低碳發(fā)展單獨(dú)成編

綠色低碳發(fā)展單獨(dú)成編在法典編纂過(guò)程中備受各界關(guān)注?！斑@是回應(yīng)中國(guó)‘雙碳’目標(biāo)、高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略決策提出的法治需求?！比A僑大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、教授劉超表示。

綠色低碳發(fā)展編在現(xiàn)行《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《能源法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》和全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決議等基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要，聚焦與生態(tài)環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的綠色低碳發(fā)展重要環(huán)節(jié)、重要領(lǐng)域，建立健全綠色低碳發(fā)展相關(guān)法律制度。

記者注意到，第四章“應(yīng)對(duì)氣候變化”規(guī)定了碳達(dá)峰碳中和、減緩氣候變化、適應(yīng)氣候變化的具體舉措，還對(duì)開(kāi)展應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域國(guó)際合作等作出規(guī)定。這體現(xiàn)出中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的國(guó)際承諾。

亮點(diǎn)三：

關(guān)注新領(lǐng)域，新增化學(xué)物質(zhì)、電磁輻射和光污染防治條款

污染防治編第九分編，新增化學(xué)物質(zhì)、電磁輻射和光污染防治，這也是法典草案?jìng)涫荜P(guān)注的內(nèi)容。

作為化學(xué)品生產(chǎn)和使用大國(guó)，我國(guó)潛在的新污染物環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)隱患較大，新污染物治理日益緊迫?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》要求，我國(guó)將持續(xù)推進(jìn)新污染物治理行動(dòng)，到2035年新污染物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控。法典草案針對(duì)化學(xué)物質(zhì)污染風(fēng)險(xiǎn)管控作出詳細(xì)規(guī)定，無(wú)疑為這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了法律保障。

針對(duì)電磁輻射污染以及光污染等新型污染，法典草案也進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范設(shè)計(jì)。

“這些規(guī)定的實(shí)用性很強(qiáng)?！辈軣樃嬖V記者，例如法典草案規(guī)定，國(guó)家對(duì)電磁輻射設(shè)施實(shí)行分類(lèi)管理，根據(jù)電磁輻射排放水平及其對(duì)周?chē)h(huán)境的影響，將電磁輻射設(shè)施分為三類(lèi)?！斑@可以消解公眾對(duì)于一些設(shè)施的誤解和恐慌?！?/span>

光污染是近年來(lái)公眾開(kāi)始關(guān)注的問(wèn)題，一些地方已經(jīng)開(kāi)始探索防治措施。記者發(fā)現(xiàn)，法典草案的規(guī)定較為全面細(xì)致，對(duì)廣告屏、廣告牌、燈箱、媒體立面墻、道路、體育場(chǎng)、施工場(chǎng)地使用照明設(shè)施，以及建筑物、構(gòu)筑物外表面采用玻璃幕墻等建筑材料都進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。

亮點(diǎn)四：

回應(yīng)基層訴求，賦予縣級(jí)分局獨(dú)立執(zhí)法權(quán)

法典草案中一個(gè)值得關(guān)注的亮點(diǎn)是，在總則編第二章監(jiān)督管理部分明確，設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，可以以自己的名義實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰。

一直以來(lái)，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局是否應(yīng)該擁有獨(dú)立執(zhí)法主體資格備受爭(zhēng)議。實(shí)行省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革后，原縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)調(diào)整為市級(jí)生態(tài)環(huán)境局的派出分局，不具備獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心研究員王彬告訴記者，很多地方還是希望通過(guò)立法賦予縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，一些地方已經(jīng)通過(guò)地方立法賦予縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)獨(dú)立行政處罰權(quán)。

“區(qū)縣級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍獨(dú)立行使行政處罰權(quán)，有利于提高執(zhí)法效率，壓實(shí)地方監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任?！蓖醣蛘f(shuō)。

亮點(diǎn)五：

強(qiáng)化移動(dòng)源污染防治，首次將發(fā)動(dòng)機(jī)、鐵路機(jī)車(chē)納入監(jiān)管范圍

“污染防治立法長(zhǎng)期以來(lái)較為關(guān)注固定源污染防治，而機(jī)動(dòng)車(chē)船等移動(dòng)排放源因排放分散且數(shù)量巨大，難以保證監(jiān)管效果。此外，近年來(lái)，為了牟取經(jīng)濟(jì)利益，車(chē)輛所有人、使用人篡改、破壞機(jī)動(dòng)車(chē)排放控制系統(tǒng)以及排放檢驗(yàn)信息造假的情況多發(fā)。”曹煒告訴記者，法典草案強(qiáng)化了對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)船的污染防治。

法典草案首次將發(fā)動(dòng)機(jī)、鐵路機(jī)車(chē)納入監(jiān)管范圍，禁止生產(chǎn)、進(jìn)口或者銷(xiāo)售不符合大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)船、非道路移動(dòng)機(jī)械、鐵路機(jī)車(chē)、發(fā)動(dòng)機(jī)。

加強(qiáng)對(duì)重型汽車(chē)的監(jiān)督管理，規(guī)定生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)可以在機(jī)動(dòng)車(chē)集中停放地、維修地和重型汽車(chē)使用地對(duì)在用機(jī)動(dòng)車(chē)的大氣污染物排放狀況和排放控制系統(tǒng)運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督抽測(cè)。

對(duì)排放控制系統(tǒng)進(jìn)行明確界定，禁止破壞、拆除、屏蔽機(jī)動(dòng)車(chē)、非道路移動(dòng)機(jī)械、鐵路機(jī)車(chē)排放控制系統(tǒng)。

亮點(diǎn)六：

填補(bǔ)立法空白，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)弄虛作假統(tǒng)一罰則

法律責(zé)任編是生態(tài)環(huán)境法典編纂的重點(diǎn)?！氨仨氁紤]生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法司法面臨的新情況新問(wèn)題，同時(shí)回應(yīng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需求?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心高級(jí)工程師楊霧晨表示。

記者發(fā)現(xiàn)，近兩年關(guān)注度較高的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)管理也出現(xiàn)在法典草案中。

楊霧晨告訴記者，當(dāng)前，國(guó)家法律層面并未授權(quán)生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的行政處罰權(quán)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)存在造假情形的，只能依法移送市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行處理處罰或移送公安機(jī)關(guān)立案，造成“看得見(jiàn)罰不著”的窘境。

本次法典編纂過(guò)程中，充分吸收地方立法經(jīng)驗(yàn)，將從事生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，并統(tǒng)一設(shè)置針對(duì)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假違法行為的罰則，為打擊環(huán)境監(jiān)測(cè)造假等“頑疾”提供更有力支持，讓生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依法行政更有底氣。

亮點(diǎn)七：

化解沖突條款，統(tǒng)一罰款標(biāo)準(zhǔn)

“編纂生態(tài)環(huán)境法典的一個(gè)基本考慮，就是統(tǒng)籌處理單項(xiàng)立法中不一致的規(guī)定，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。”楊霧晨說(shuō)。

現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的部分法律責(zé)任規(guī)定存在沖突，執(zhí)法實(shí)踐中存在困惑。楊霧晨給記者舉了一個(gè)例子，如拒絕監(jiān)督檢查的違法行為的罰款幅度，《海洋環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定是5萬(wàn)元—20萬(wàn)元；《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》以及《噪聲污染防治法》中規(guī)定是2萬(wàn)元—20萬(wàn)元。對(duì)相關(guān)責(zé)任人員是否實(shí)施“雙罰制”也不一致，予以“雙罰”的，罰款額度又不一致。

對(duì)此，法典草案法律責(zé)任編在共性規(guī)定中，將拒絕檢查的法律責(zé)任統(tǒng)一為5萬(wàn)元—20萬(wàn)元罰款，且對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員實(shí)施0.5萬(wàn)元—2萬(wàn)元的“雙罰制”。

亮點(diǎn)八：

提高法律適用，調(diào)整個(gè)人違法從事危廢經(jīng)營(yíng)活動(dòng)罰款

現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百一十四條對(duì)無(wú)許可證從事危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法行為規(guī)定了嚴(yán)格的處罰措施。但由于最低100萬(wàn)元的處罰額度和“雙罰制”規(guī)定等原因，導(dǎo)致個(gè)人無(wú)許可證從事危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否適用此條法律規(guī)定存在較大爭(zhēng)議?！艾F(xiàn)實(shí)中如果個(gè)人無(wú)證收集危廢，若處罰不當(dāng)，極易引發(fā)類(lèi)似‘天價(jià)芹菜案’的輿論風(fēng)波?！睏铎F晨說(shuō)。

法典草案積極回應(yīng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需求，區(qū)分企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、個(gè)人等違法主體，調(diào)整個(gè)人違法從事收集、貯存、利用、處置危廢經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的罰款，增強(qiáng)法律適用，提高執(zhí)法效能。

亮點(diǎn)九：

針對(duì)新情況新問(wèn)題，加強(qiáng)建筑垃圾、新三樣等固體廢物污染防治

建筑垃圾如何處置？動(dòng)力電池、光伏組件以及風(fēng)機(jī)葉片等新能源產(chǎn)品大量集中退役后怎么辦？法典草案對(duì)這些新情況、新問(wèn)題均有回應(yīng)。

新增規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將建筑垃圾污染防治費(fèi)用列入工程造價(jià)，在施工合同中明確工程施工單位的建筑垃圾污染防治責(zé)任。

新增規(guī)定廢舊風(fēng)電機(jī)組葉片、光伏組件、動(dòng)力電池等產(chǎn)品的拆解、處置應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)污染防治，按照規(guī)定開(kāi)展精細(xì)化、無(wú)害化拆解、處置。

亮點(diǎn)十：

積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，增設(shè)“突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)”專(zhuān)章

法典草案總則編第七章對(duì)突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)作了具體規(guī)定。

“我國(guó)應(yīng)急管理體制基本形成，但是環(huán)境應(yīng)急法治建設(shè)距離實(shí)際需求還有較大差距。”王彬認(rèn)為，一方面，我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)沒(méi)有根本改變。另一方面，環(huán)境應(yīng)急法治建設(shè)還不完善，一是環(huán)境應(yīng)急缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)性規(guī)范；二是有關(guān)環(huán)境應(yīng)急的部門(mén)規(guī)章效力低，缺乏權(quán)威性，且大多較為陳舊，與實(shí)際情況不相適應(yīng)；三是相關(guān)部門(mén)關(guān)于環(huán)境應(yīng)急的職責(zé)規(guī)定不清，有關(guān)法律規(guī)定之間缺乏有效銜接。

對(duì)此，法典草案設(shè)立專(zhuān)章，總結(jié)突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)實(shí)踐中行之有效的制度和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)作了系統(tǒng)規(guī)定，為積極有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，及時(shí)妥善科學(xué)處置各類(lèi)突發(fā)環(huán)境事件提供了法治保障。